La riforma ordinamentale della giustizia tributaria: il nuovo sistema disciplinare

Le garanzie di indipendenza dei giudici speciali

Dal punto di vista generale e costituzionale, deve ricordarsi che l’art. 108, comma 2, Cost. stabilisce che “la legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali (e) del pubblico ministero presso di esse“; la disposizione si caratterizza per la sua genericità, tradendo la relativa attenzione prestata dal Costituente ai problemi dell’organizzazione e dell’indipendenza delle strutture giurisdizionali speciali – o meglio, specializzati – e dei magistrati ad esse preposti. Opportunamente, quindi, la Corte costituzionale (C. Cost. 16 giugno 1964, n. 43; C. Cost. 20 dicembre 1962, n. 108) ha affermato che il carattere “aperto” della disposizione dell’art. 108, comma 2 Cost., che si giustifica in considerazione dell’impossibilità di individuare a priori forme certe di indipendenza dei giudici speciali, poiché va tenuto conto degli specifici caratteri di ciascuna giurisdizione, della collocazione nel sistema istituzionale dei magistrati che ne fanno parte e della tipologia di sindacato giurisdizionale che questi sono chiamati ad esprimere. Essa ha altresì precisato come, in ogni caso, la norma costituzionale non implichi l’attribuzione ai giudici speciali di un’indipendenza “semipiena” da contrapporre a quella “piena” del giudice ordinario (C. Cost. 23 luglio 1987, n. 278); ha poi aggiunto che anche il giudizio di costituzionalità condotto alla luce del capoverso dell’art. 108 “deve essere circoscritto ad accertare se la disciplina stabilita da quella denunciata prescriva almeno un minimo di requisiti che rendano ragionevole la presunzione della loro corrispondenza all’imperativo della Costituzione” (C. Cost. 2 aprile 1970, n. 53).

Tutto ciò si fonda sulla necessità della esistenza di una serie di tipologie di organizzazione giudiziaria tendenzialmente omogenei tra di loro; pertanto, tenendo presente tale aspetto, il Giudice delle leggi ha individuato un nucleo “forte” di requisiti minimi di indipendenza, in mancanza dei quali la previsione dell’art. 108 non può, al di là della specialità della materia e dei particolarismi di volta in volta emergenti, dirsi rispettata v. PROFETA, L’indipendenza del giudice nella giurisprudenza della C. Cost., RTPC, 1990, 601 ss.)

La Corte ha così ritenuto che debba essere garantita l’immunità dell’organo giudicante “da vincoli che comportino la sua soggezione formale o sostanziale ad altri organi” (C. Cost. 9 luglio 1970, n. 121; C. Cost. 15 maggio 1974, n. 128; C. Cost. 19 dicembre 1973, n. 177; C. Cost. 3 aprile 1969, n. 60; C. Cost. 22marzo 1967, n. 30; C. Cost. 3giugno 1966, n. 55; C. Cost. 22 novembre 1962, n. 92)., in maniera tale che l’attività di giudizio risulti “libera da prevenzioni, timori, influenze, che possano indurre il giudice a decidere in modo diverso da quanto a lui dettano scienza e coscienza” (C. Cost. 15 maggio 1974, n. 128).

In tale contesto, si è chiarito che resta ininfluente, secondo la Corte, la previsione di forme di giurisdizione domestica, quale è la giurisdizione disciplinare (C. Cost. n. 135/1975), in una fattispecie, relativa alla giurisdizione contabile, nel quale secondo la Corte delle Leggi “l’attribuzione di quei poteri ad organi della Corte dei conti era necessaria per realizzare l’indipendenza (esterna) della Corte medesima e dei suoi componenti, in special modo di fronte al governo”.

E così i diversi apparati giurisdizionali sono stati via via – anche – dotati di propri organi di autogoverno, modellati sulla tipologia – ben individuata espressamente in Costituzione – del Consiglio superiore della magistratura: la L. 27 aprile 1982, n. 186 ha infatti istituito il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, attribuendo ad esso ampi poteri di amministrazione della giurisdizione (art. 7 ss.); la L. 13 aprile 1988, n. 117, ha istituito il Consiglio di presidenza della giurisdizione contabile, limitandone peraltro la competenza proprio alla pronuncia dei soli provvedimenti disciplinari a carico dei magistrati contabili (art. 10); la L. 30 dicembre 1988, n. 561, in attuazione dell’art. 15, L. 7 maggio 1981, n. 180 ha istituito il Consiglio superiore della magistratura militare, competente ad adottare tutti i provvedimenti in materia di stato giuridico dei magistrati militari; sin dalla la L. 30 dicembre 1991, n. 413, infine, si era prevista l’istituzione – con decreto legislativo da adottarsi in attuazione della delega conferita al Governo – di un organo di presidenza della giustizia tributaria, il cui regime deve determinarsi in analogia con i princìpi che regolano gli organi di autogoverno delle magistrature ordinaria ed amministrativa.

Il procedimento disciplinare

Al procedimento disciplinare dei magistrati ordinari, in via generale, è riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità natura giurisdizionale, rinvenendo il suo fondamento nel principio costituzionale di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura sancito dall’art. 101 Cost. e nell’attribuzione del relativo giudizio, ai sensi dell’art. 105 Cost. alla Sezione disciplinare del CSM (C. Cost. n. 87/2009; C. Cost. n. 71/1995; C. Cost. n. 289/1992; C. Cost. n. 145/1976; Cass. civ. S.U. n. 7585/2003; Cass. civ. n. 6690/2020).

Il procedimento disciplinare dei magistrati – estendendo tale principio, enunciato per i magistrati ordinari, anche agli esercenti la giurisdizione tributaria – è sempre volto a ad assicurare il regolare svolgimento della funzione giudiziaria; essa costituisce uno degli aspetti fondamentali della vita democratica del Paese e della realizzazione dello stato di diritto.

L’art. 1 ai commi 1 e 2, lettere o) – r) introduce le previsioni concernenti il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati e dei giudici tributari. Esso viene promosso su istanza del Presidente del Consiglio dei ministri o del Presidente della Corte di giustizia tributaria di secondo grado nella cui circoscrizione presta servizio l’incolpato e l’esito viene deciso dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. Il comma 1 apporta modifiche al D.Lgs. n. 545/1992, mentre il comma 2 reca i medesimi interventi con riguardo al testo del 18 (c.d. testo unico della giustizia tributaria, nel prosieguo anche TU) il quale troverà applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2027.

Viene quindi introdotta una disciplina specifica ad hoc per il procedimento disciplinare nei confronti dei giudici e dei magistrati tributari in forza della (lettera p) dei commi 1 e 2, che inseriscono, rispettivamente, l’art. 14-bis, D.Lgs. n. 545/1992 e l’art. 21-bis, TU).

Il nuovo sistema normativo prevede che abbia luogo una fase istruttoria del tutto informale, sotto forma di accertamenti preliminari, da svolgersi entro 30 giorni, le cui risultanze sono affidate entro 10 giorni dalla richiesta di apertura del procedimento dal Consiglio ridetto ad un proprio componente; sulla base delle risultanze emerse, il Consiglio procede alla contestazione dei fatti all’incolpato, con invito a presentare entro trenta giorni le sue giustificazioni.

Sul punto, il Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 4014/2024) ha ribadito il consolidato orientamento che riconosce natura giurisdizionale, e non amministrativa, del procedimento disciplinare, anche nella fase che precede la formulazione dell’incolpazione ovvero della archiviazione della notizia, esclude che l’accesso agli atti possa seguire le regole di cui agli artt. 22 ss. L. 7 agosto 1990, n. 241, “atteso che quelli di cui si chiede l’ostensione non sono documenti amministrativi, bensì atti processuali”. E’ stato ribadito, in particolare, che tale caratterizzazione “connota anche la fase preliminare, in quanto segmento del procedimento disciplinare preordinato alla verifica dei presupposti dell’azione disciplinare stessa, ma anche all’accertamento dell’esistenza di un illecito che, se di scarsa rilevanza (ai sensi dell’art. 3-bis, D.Lgs. n. 109/2006) ne legittima la definizione con un provvedimento di archiviazione, quale esito della valutazione sul merito della ipotetica “accusa” di violazione degli obblighi di rilevanza disciplinare sanciti dal ridetto testo normativo”.

Il Consiglio di Stato nell’occasione ha anche ribadito trattarsi di “principi consolidati, in quanto confermati da copiosa giurisprudenza, dai quali non v’è motivo per discostarsi (cfr. Cons. Stato n. 2302/2020; Cons. Stato n. 2309/2020; Cons. Stato n. 2593/2021; Cons. Stato n. 5647/2022; Cass. Civ. Sez. Un. n. 14664/2011)”. Si è ritenuto “dirimente che, in base al combinato disposto di cui agli artt. 14, comma 3, e 15, comma 4, D.Lgs. n. 109/2006, può essere data notizia dell’esercizio dell’azione disciplinare esclusivamente al Ministro della giustizia, al Consiglio Superiore della Magistratura ed all’incolpato, ma non al denunciante; analogamente, ai sensi dell’art. 16, comma 5-bis, D.Lgs. n. 109/2006, il “provvedimento di archiviazione”, con cui può essere definitiva la fase predisciplinare, è comunicato al solo Ministro della giustizia il quale, se dissente, può esercitare l’azione disciplinare”.

In applicazione del brocardo interpretativo ubi lex voluit dixit ubi noluit tacuit, “il terzo denunciante, in quanto non espressamente menzionato tra i soggetti legittimati ad avere notizia dell’avvio del procedimento o copia del provvedimento di conclusione della fase predisciplinare non ha titolo neppure per avere copia, in generale, degli atti istruttori relativi a tale fase di verifica preliminare”: il sistema delle norme indica la precisa volontà legislativa, una volta operato il bilanciamento degli interessi, di dare prevalenza alle esigenze di riservatezza previste a tutela della indipendenza dei magistrati, per i quali “il doveroso rispetto delle regole di deontologia e correttezza professionale è assicurato, nell’ambito del rapporto di servizio, da parte degli organi a ciò preposti dalla legge, sebbene con modalità tali da garantirne il massimo riserbo, anche a fronte di esigenze di carattere difensivo opposte motivatamente da soggetti terzi, come accade nel caso di specie”.

Il Consiglio di Stato corrobora poi ulteriormente le proprie conclusioni attraverso il richiamo degli insegnamenti della stessa Corte costituzionale, che in più occasioni (da ultimo C. Cost. n. 170/2015), ha chiarito che il legislatore “è stato indotto a configurare tale procedimento “secondo paradigmi di carattere giurisdizionale” (sentenza n. 497/2000) per l’esigenza precipua di tutelare in forme più adeguate specifici interessi e situazioni connessi allo statuto di indipendenza della magistratura (sentenze n. 87/2009 e n. 262/2003)”.

Il Consiglio può quindi decidere di archiviare gli atti ovvero incaricare un proprio componente di procedere all’istruttoria, da concludere entro 90 giorni con il deposito degli atti relativi presso la segreteria Trascorso tale termine, il Presidente del Consiglio di presidenza fissa con decreto la data della discussione; il decreto deve essere notificato almeno 40 giorni prima all’incolpato, il quale può prendere visione ed estrarre copia degli atti e depositare le sue difese non oltre 10 giorni prima della discussione. Nella seduta, ove l’incolpato può farsi assistere da altro componente di corte di giustizia tributaria di primo e secondo grado, ovvero da un avvocato, ha luogo dapprima la relazione del componente del Consiglio incaricato, quindi la discussione tra le parti, al termine della quale l’incolpato ha per ultimo la parola.

La relazione illustrativa evidenzia, con riferimento all’assistenza in giudizio da parte di un avvocato, come tale previsione sia finalizzata a rendere conforme il sistema disciplinare a quanto previsto per le altre magistrature in seguito a interventi della Corte costituzionale la quale (C. Cost. n. 87/2009) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del secondo comma, dell’art. 34, L. n. 186/1982, nella parte in cui escludeva che il magistrato amministrativo o contabile, sottoposto a procedimento disciplinare, potesse farsi assistere da un avvocato.

La sanzione disciplinare, eventualmente deliberata dal Consiglio di presidenza, è applicata con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, provvedimento che pare meramente recettivo della deliberazione senza che sia attribuita a tale organo alcuna facoltà di intervenire sul suo contenuto. Si applicano, per quanto non previsto e ove compatibili, le disposizioni sul procedimento disciplinare dei magistrati ordinari di cui al capo II, D.Lgs. n. 109/2006.

Le singole sanzioni a fronte delle tipologie di illeciti: funzionali, extrafunzionali e “da reato”

Le sanzioni disciplinari sono previste dall’art. 15, D.Lgs. n. 545/1992 e dall’art. 22 TU e sono le seguenti (in ordine crescente di gravità):

– l’ammonimento;

– la censura;

– la sospensione dalle funzioni per un periodo da un mese a due anni;

– l’incapacità a esercitare un incarico direttivo;

– la rimozione dall’incarico.

L’art. 22-ter ridetto definisce analiticamente la tipologia di tali sanzioni.

L’ammonimento è un richiamo, espresso nel dispositivo della decisione disciplinare, all’osservanza, da parte del magistrato, dei suoi doveri, in rapporto all’illecito commesso.

La censura è una dichiarazione formale di biasimo contenuta nel dispositivo della decisione disciplinare.

La perdita dell’anzianità viene delimitata nel minimo e nel massimo: non può essere inferiore a due mesi e non può superare i due anni.

La temporanea incapacità a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo, parimenti perimetrata nella durata, non può essere inferiore a sei mesi e non può superare i due anni. Se il magistrato svolge funzioni direttive o semidirettive, debbono essergli conferite di ufficio altre funzioni non direttive o semidirettive, corrispondenti alla sua qualifica. Applicata la sanzione, il magistrato non può riprendere l’esercizio delle funzioni direttive o semidirettive presso l’ufficio ove le svolgeva anteriormente al provvedimento disciplinare.

La sospensione dalle funzioni consiste nell’allontanamento dalle funzioni con la sospensione dallo stipendio e il collocamento del magistrato fuori dal ruolo organico della magistratura. Al magistrato sospeso è corrisposto un assegno alimentare pari ai due terzi dello stipendio e delle altre competenze di carattere continuativo, se il magistrato sta percependo il trattamento economico riservato alla prima qualifica; alla metà, se alla seconda e terza qualifica; a un terzo, se alla quarta o quinta qualifica.

La rimozione determina la cessazione del rapporto di servizio e viene attuata mediante decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

Il decreto in commento introduce -in apposita sezione- l’art. 15-bis nel D.Lgs. n. 545/1992 che disciplina al comma 2 gli illeciti disciplinari in cui possono incorrere i magistrati tributari durante l’esercizio delle loro funzioni e al comma 4 gli illeciti riguardanti condotte poste in essere al di fuori di esse.

Sono, inoltre, regolati al comma 6 gli illeciti disciplinari derivanti da reato.

La disciplina è stata formulata mirando alla coerenza della stessa con i principi del D.Lgs. n. 109/2006, relativo alla responsabilità dei magistrati ordinari. Le formulazioni dei due nuovi articoli appena richiamati risultano essere analoghe, pertanto, si procederà ad una trattazione congiunta degli istituti ivi contenuti. In primo luogo, le norme declinano i principi secondo cui devono essere esercitate le funzioni affidate ai magistrati tributari.

A tal riguardo, si prevede quale clausola generale che i magistrati devono svolgere le proprie funzioni secondo i principi dell’imparzialità, della correttezza, della diligenza, della laboriosità, del riserbo, dell’equilibrio e del rispetto della dignità della persona (cfr. art. 15-bis, comma 1 D.Lgs. n. 545/1992 e art. 22-bis, comma 1 TU).

Le norme regolano pertanto i diversi illeciti disciplinari suddividendoli come segue:

– illeciti disciplinari commessi nell’esercizio delle funzioni (art. 15-bis, comma 2 e art. 22-bis, comma 2);

– illeciti disciplinari commessi fuori dall’esercizio delle funzioni (art. 15-bis, comma 4 e art. 22-bis, comma 4);

– illeciti disciplinari derivanti da reato (art. 15-bis, comma 6 e art. 22-bis, comma 6).

Tra gli illeciti disciplinari commessi nell’esercizio delle funzioni figurano (cfr. art. 15-bis, comma 2 e art. 22-bis, comma 2):

– i comportamenti che, posti in violazione dei principi che sorreggono l’attività del magistrato tributario, producono un indebito vantaggio ovvero un danno ingiusto nei confronti di una parte. Tale previsione trova applicazione fatto salvo quanto previsto dalle successive lett. b), c), g) e l) (lett. a));

– l’omissione della comunicazione al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria della presenza di una delle situazioni di incompatibilità (cfr. art. 8, D.Lgs. n. 545/1992 e art. 14 TU, lett. b));

– l’inosservanza, in maniera consapevole, degli obblighi di astensione prescritti dalla legge (lett. c)).

Per quanto attiene agli obblighi di astensione essi trovano la loro disciplina all’interno dell’art. 51 TU e dell’art. 6, D.Lgs. n. 546/1992. In particolare, si prevede che trovano applicazione, nei confronti dei componenti delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado, le norme sull’astensione e sulla ricusazione prescritte dal codice di procedura civile. A tal riguardo, si ricorda che l’art. 51 c.p.c. stabilisce che il giudice ha l’obbligo di astenersi se: ha interesse nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto; egli stesso o il coniuge moglie è parente fino al quarto grado; egli stesso o il coniuge ha causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito con una delle parti o alcuno dei suoi difensori; ha dato consiglio o prestato patrocinio nella causa, o ha deposto in essa come testimone, oppure ne ha conosciuto come magistrato in altro grado del processo o come arbitro o vi ha prestato assistenza come consulente tecnico; è tutore, curatore, amministratore di sostegno, procuratore, agente o datore di lavoro di una delle parti; se, inoltre, è amministratore o gerente di un ente, di un’associazione anche non riconosciuta, di un comitato, di una società o stabilimento che ha interesse nella causa. In ogni altro caso in cui esistono gravi ragioni di convenienza, il giudice può richiedere al capo dell’ufficio l’autorizzazione ad astenersi; quando l’astensione riguarda il capo dell’ufficio l’autorizzazione è chiesta al capo dell’ufficio superiore.

In ogni caso, il giudice tributario ha l’obbligo di astenersi e può essere ricusato nelle ipotesi in cui abbia o abbia avuto rapporti di lavoro autonomo ovvero di collaborazione con una delle parti. L’astensione e la ricusazione opera anche nei riguardi dei giudici tributari, che fanno parte della commissione del patrocinio a spese dello Stato (cfr. art. 139, D.P.R. n. 115/2002);

– i comportamenti abitualmente o gravemente scorretti nei confronti dei soggetti coinvolti nel processo tributario, quindi: le parti, i loro difensori, i testimoni, chiunque abbia rapporti con il magistrato nell’ambito dell’ufficio giudiziario, ovvero nei confronti di altri componenti delle corti di giustizia tributaria o di collaboratori (lett. d)); la lett. e) e la lett. f) sanzionano i comportamenti legati all’illegittima interferenza nei procedimenti giudiziari altrui. Nello specifico, la lett. e) sanziona l’ingiustificata interferenza nell’attività giudiziaria di altro componente delle corti di giustizia tributaria, mentre la lett. f) punisce la mancata comunicazione, al capo dell’ufficio competente, dell’avvenuta illecita interferenza da parte del destinatario di quest’ultima;

– la grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile (lett. g)); il travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile (lett. h)); la lett. i) e la lett. l) puniscono taluni comportamenti illeciti inerenti all’adozione dei provvedimenti giudiziari. In particolare, la lett. i) sanziona l’adozione di provvedimenti, che devono essere motivati per legge, privi di motivazione ovvero di incompleta motivazione in cui è presente la sola affermazione della sussistenza dei presupposti di legge senza indicazione degli elementi di fatto che supportano tale decisione. La lett. l), invece, reprime l’adozione, dovuta a negligenza o colpa grave, di provvedimenti non consentiti dalla legge che abbiano leso diritti personali oppure, in modo rilevante, i diritti patrimoniali; la reiterata o grave inosservanza, da parte del magistrato, delle norme regolamentari, delle direttive o delle disposizioni sul servizio giudiziario o sui servizi organizzativi e informatici adottate dagli organi competenti (lett. m)); l’indebito affidamento ad altri di attività rientranti nei propri compiti (lett. n)); il ritardo nel compimento degli atti rientranti nelle funzioni devolute al magistrato tributario. La norma specifica che deve trattarsi di un ritardo reiterato, grave e ingiustificato. La disposizione introduce, altresì, una presunzione legale relativa, stabilendo che si presume non grave, salvo che non sia fornita prova contraria, il ritardo che non eccede il triplo dei termini previsti dalla legge per il compimento dell’atto (lett. o)); il comportamento non collaborativo del magistrato posto in violazione delle misure di smaltimento dei ruoli e di redistribuzione dei carichi di lavoro, adottate dal capo ufficio a causa di gravi e reiterate violazioni poste in essere da uno o più magistrati (cfr. art. 37, comma 5-bis, D.L. n. 98/2011). La norma punisce anche la reiterazione delle condotte, poste in essere dal magistrato, che hanno determinato l’adozione delle predette misure (lett. p)). In particolare, l’art. 37, comma 5-bis, D.L. n. 98/2011 prevede, nell’ambito della disciplina relativa ai programmi per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie, che il capo dell’ufficio competente, al verificarsi di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio, dopo aver accertato le cause, adotta piani mirati di smaltimento delle controversie volti ad eliminare le cause dei ritardi. Questi piani possono prevedere, tra le misure, la sospensione totale o parziale delle assegnazioni e la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro. Le verifica circa l’andamento e la funzionalità del piano deve essere compiuta con cadenza trimestrale. Inoltre, il piano di smaltimento adottato, anche nei casi in cui non abbia determinato modifiche tabellari, nonché tutta la documentazione concernente l’esito delle verifiche periodiche, devono essere trasmessi al consiglio giudiziario compente ovvero al relativo Consiglio direttivo nelle ipotesi in cui riguardino magistrati in servizio presso la Corte di cassazione. È fatta salva la possibilità per i Consigli di indicare interventi diversi da quelli adottati.

Le lett. q), r), e s) reprimono alcune condotte del magistrato relative alla sua inefficienza ed inerzia in servizio.

Nel dettaglio, la lett. q) punisce la sottrazione abituale e ingiustificata del magistrato dalle attività di servizio. La lett. r) si rivolge specificatamente ai presidenti di corte, ai presidenti di sezione ovvero ai presidenti di collegio, sanzionandoli qualora omettano di assegnarsi affari e di redigere i relativi provvedimenti. La lett. s) punisce il comportamento del magistrato posto in essere in violazione dell’obbligo di rendersi reperibile per esigenze di ufficio, qualora tale obbligo discenda dalla legge o da disposizione legittima adottata dall’organo competente; le lett. t), u), e v) puniscono talune condotte del magistrato inerenti alla pubblicità degli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni. Nello specifico, la lett. t) sanziona la divulgazione, anche nel caso in cui essa sia dovuta a negligenza, di atti del procedimento coperti dal segreto o di cui sia stato disposto il divieto di pubblicazione. La disposizione censura anche il comportamento che viola il dovere di riservatezza sugli affari in corso di trattazione, o sugli affari definiti, quando tale violazione sia idonea a ledere indebitamente diritti altrui. La lett. u) prende in considerazione il rilascio da parte del magistrato di pubbliche dichiarazioni ovvero di interviste inerenti alle controversie in corso di trattazione ovvero già trattate ma definite con provvedimento soggetto a impugnazione ordinaria, qualora tali dichiarazioni siano idonee a ledere indebitamente i diritti altrui. La lett. v), inoltre, reprime la condotta del magistrato volta a sollecitare la pubblicità di notizie afferenti alla sua attività di ufficio, nonché la costituzione e l’utilizzazione di canali informativi personali riservati o privilegiati; la volontaria adozione di provvedimenti che recano un’evidente possibile incompatibilità tra la parte dispositiva e quella motivazionale, da cui è desumere una precostituita e inequivocabile contraddizione sul piano logico, contenutistico o argomentativo (lett. z)).

Gli illeciti delle figure semidirettive e direttive e dei presidenti di collegio

Gli illeciti disciplinari regolati dalle lett. aa) a dd) si riferiscono ad alcune condotte omissive da parte del presidente della corte tributaria o del presidente di una sezione ovvero di un collegio. In particolare:

– la lett. aa) sanziona l’omissione, da parte dei suddetti soggetti, della comunicazione agli organi competenti di fatti a lui noti che possono costituire illeciti disciplinari compiuti, rispettivamente, dai componenti della corte, della sezione o del collegio;

– la lett. bb) reprime l’omissione imputabile al presidente della corte ovvero al presidente di sezione della comunicazione, rispettivamente, al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, ovvero al presidente della corte, della sussistenza di una delle situazioni di incompatibilità (cfr. art. 8, D.Lgs. n. 545/1992 e art. 14 TU; ovvero di situazioni che possono dar luogo all’adozione di provvedimenti di: dispensa dal servizio o collocamento in aspettativa di ufficio per debolezza di mente o infermità, dispensa e sospensione dal servizio ovvero trasferimento secondo le garanzie prescritte dalla legge, nonché trasferimento d’ufficio (cfr. artt. 12-ter, 12-quater e 12 quinquies, D.Lgs. n. 545/1992 e artt. 18-ter, 18-quater e 18-quinquies TU, tutti di nuova introduzione;

– la lett. cc) punisce le condotte omissive da parte del capo dell’ufficio competente concernenti l’adozione dei piani di smaltimento del contenzioso predisposti per far fronte a gravi e reiterate violazioni, nonché l’adozione degli interventi idonei a far fronte alle carenze organizzative di cui, rispettivamente, all’art. 37, comma 5-bis e comma 5-ter, primo e secondo periodo, D.L. n. 98/2011. La medesima disposizione punisce anche l’omessa segnalazione da parte del presidente di sezione al capo dell’ufficio di gravi e reiterati ritardi da parte dei magistrati appartenenti alla sezione di riferimento, nonché del verificarsi di un rilevante aumento delle pendenze nella sezione (cfr. art. 37, comma 5-quater, D.L. n. 98/2011); A tal riguardo, si ricorda che l’art. 37, comma 5-bis disciplina i cd. piani mirati di smaltimento del contenzioso e le relative verifiche periodiche della loro funzionalità. L’art. 37, comma 5-ter, primo e secondo periodo, dispone che il capo dell’ufficio, al verificarsi di un aumento delle pendenze dell’ufficio o di una sezione in misura superiore al 10 per cento rispetto all’anno precedente e comunque a fronte di andamenti anomali, ne accerta le cause e adotta ogni intervento idoneo a consentire l’eliminazione delle eventuali carenze organizzative. La concreta funzionalità degli interventi è sottoposta a verifica semestrale. L’art. 37, comma 5-quater, invece, prescrive al presidente di sezione di segnalare immediatamente al capo dell’ufficio: a) la presenza di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione anche al magistrato interessato, il quale deve allo stesso modo indicarne le cause; b) il verificarsi di un rilevante aumento delle pendenze della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione a tutti i magistrati della sezione, i quali possono parimenti indicarne le cause

– la lett. dd) sanziona l’omissione, da parte del presidente della corte o del presidente di sezione, della comunicazione, rispettivamente, al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria o al presidente della corte delle condotte del magistrato tributario che non collabori nell’attuazione delle misure contenute nei piani mirati di smaltimento del contenzioso di cui all’art. 37, comma 5-bis, D.L. n. 98/2011. La lett. ee), infine, punisce a titolo di illecito disciplinare l’adozione di provvedimenti non previsti dalla normativa vigente ovvero emanati sulla scorta di un errore macroscopico o di grave e inescusabile negligenza.

I nuovi art. 15-bis, comma 3, D.Lgs. n. 545/1992 e art. 22-bis, comma 3 TU prevedono espressamente che la responsabilità disciplinare non sorge qualora il fatto discenda dall’attività interpretativa delle norme di diritto, nonché dall’attività di valutazione del fatto e delle prove da parte del magistrato tributario.

Tale norma trova applicazione fatto salvo quanto previsto dagli illeciti disciplinari previsti dalle lett. g), h), i), l), m), n), z) ed ee), rispettivamente, dell’art. 15-bis, comma e dell’art. 22-bis, comma 2.

Gli illeciti extrafunzionali

Come sopra accennato, invece, i nuovi art. 15-bis, comma 4, D.Lgs. n. 545/1992 e art. 22-bis, comma 4 TU disciplinano gli illeciti disciplinari commessi al di fuori delle funzioni di magistrato tributario. Tra di essi figurano:

– l’utilizzo della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sé o per altri (lett. a));

– frequentare o intrattenere rapporti d’affari con una persona che, salvo che non sia intervenuta riabilitazione, il magistrato sappia essere stata (lett. b)) dichiarata delinquente abituale, professionale o per tendenza; condannata alla reclusione superiore a 3 anni per delitti non colposi; sottoposta a una misura di prevenzione, salvo che sia intervenuta la riabilitazione; assumere incarichi extragiudiziari senza la prescritta autorizzazione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria (lett. c)); svolgere attività incompatibili con la funzione giudiziaria, come l’esercizio di impieghi o uffici, pubblici o privati, ovvero esercitare attività imprenditoriale o qualsiasi libera professione (cfr. art. 16, comma 1, R.D. n. 12/1941), nonché svolgere attività che possono ledere i principi di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona, che sorreggono le funzioni del magistrato (lett. d)); ottenere, direttamente o indirettamente, per sé o per altri (lett. e)): prestiti o agevolazioni da soggetti che il magistrato sa essere parti in procedimenti tributari pendenti dinanzi a lui, ovvero dai loro difensori; prestiti o agevolazioni, a condizioni di eccezionale favore, da testimoni o da soggetti, a qualunque titolo, coinvolti in procedimenti giudiziari dinanzi a lui; partecipare ad associazioni segrete o i cui vincoli sono incompatibili in maniera oggettiva con lo svolgimento delle funzioni giudiziarie (lett. f)); iscriversi o partecipare in maniera sistematica e continuativa a partiti politici, nonché essere coinvolti nello svolgimento delle attività condotte da soggetti operanti nel settore economico o finanziario, tali da condizionare l’esercizio delle funzioni giudiziarie o da compromettere l’immagine del magistrato (lett. g)); utilizzare strumentalmente la propria qualità di magistrato che, per la posizione rivestita ovvero per le modalità di realizzazione, è diretta a condizionare l’esercizio di funzioni costituzionalmente previste (lett. h)); adoperarsi al fine di condizionare indebitamente l’esercizio delle funzioni del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria per, alternativamente, (lett. i)): ottenere un ingiusto vantaggio per sé o per altri; arrecare un danno ingiusto ad altri; l’omissione, da parte del componente del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, della comunicazione, agli organi competenti, di fatti a lui noti che possono costituire illecito disciplinare ai sensi della precedente lett. i) (alla lett. l).

L’art. 15-bis, comma 5, D.Lgs. n. 545/1992 e l’art. 22-bis, comma 5 TU prescrivono che non si configura illecito disciplinare quando il fatto commesso è di scarsa rilevanza.

Le norme, inoltre, stabiliscono che, nel caso dell’illecito disciplinare derivante dall’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione delle misure predisposte dal capo dell’ufficio al fine di smaltire i ruoli di udienza e di redistribuire i carichi di lavoro di cui all’art. 37 comma 5-bis, D.L. n. 98/2011 l’illecito si considera estinto qualora il piano di smaltimento sia stato rispettato.

Il beneficio dell’estinzione di questo illecito può essere applicato una sola volta.

Gli illeciti derivanti da fatti costituenti reato

Infine, l’art. 15-bis, comma 6, D.Lgs. n. 545/1992 e l’art. 22-bis, comma 6 TU regolano gli illeciti disciplinari derivanti da reato.

Nello specifico, integrano illecito disciplinare:

– la condanna irrevocabile ovvero l’applicazione di sentenza su richiesta delle parti ex art. 444, comma 2 c.p.p. per un delitto doloso o preterintenzionale, per cui la legge prevede la pena detentiva sola o congiunta alla pena pecuniaria (lett. a));

– la condanna irrevocabile ovvero l’applicazione di sentenza su richiesta delle parti ex art. 444, comma 2 c.p.p. per un delitto colposo, per il quale sia stata applicata la pena della reclusione, sempre che il fatto presenti carattere di particolare gravità, dovuto alle modalità di realizzazione e alle conseguenze discendenti dal reato (lett. b));

– la condanna irrevocabile ovvero l’applicazione di sentenza su richiesta delle parti ex art. 444, comma 2 c.p.p. alla pena dell’arresto, sempre che il fatto sia connotato da particolare gravità derivante dalle modalità di esecuzione (lett. c));

– qualunque fatto costituente reato idoneo a ledere l’immagine del magistrato, anche se il reato è estinto per qualsiasi causa o l’azione penale non può essere iniziata o proseguita (lett. d)).

Le singole sanzioni disciplinari

Gli art. 15-ter e 22-tertipizzano il sistema delle sanzioni disciplinari per i magistrati tributari, articolandolo in ammonimento, censura, perdita dell’anzianità, incapacità temporanea a incarichi direttivi, sospensione dalle funzioni e rimozione.

La disciplina regola altresì il concorso di illeciti, disponendo l’applicazione della sanzione prevista per l’infrazione più grave o di quella immediatamente superiore). L’art. 15-ter, D.Lgs. n. 545/1992 e l’identico art. 22-ter TU definiscono in modo organico il sistema delle sanzioni disciplinari applicabili ai magistrati tributari professionali.

Gli articoli tipizzano una scala di sei sanzioni disciplinari graduate secondo un criterio di crescente afflittività. Si prevede, in via generale, che il magistrato che violi i propri doveri sia assoggettato a un catalogo chiuso di sei sanzioni tipizzate (comma 1). In materia di concorso di illeciti, la disciplina stabilisce che, ove più infrazioni comportino sanzioni di diversa gravità, trovi applicazione la sanzione prevista per l’illecito più grave; qualora, invece, le sanzioni previste siano di pari gravità, si applica la sanzione immediatamente superiore nella scala gerarchica, ferma restando la facoltà dell’organo di autogoverno di irrogare la sanzione meno grave, ove ritenuta compatibile (comma 2). Quanto alle singole sanzioni, l’ammonimento consiste in un richiamo formale all’osservanza dei doveri, contenuto nel dispositivo della decisione (comma 3). La censura si configura come una dichiarazione formale di biasimo, anch’essa espressa nel dispositivo (comma 4). La perdita dell’anzianità incide sulla carriera del magistrato per un periodo compreso tra un minimo di due mesi e un massimo di due anni (comma 5). L’incapacità temporanea a esercitare incarichi direttivi o semidirettivi ha durata da sei mesi a due anni e comporta l’assegnazione d’ufficio a funzioni non direttive, con divieto di esercitare nuovamente funzioni direttive o semidirettive presso l’ufficio nel quale si è verificato l’illecito (comma 6). Le sanzioni di maggiore gravità incidono sul rapporto di servizio. La sospensione dalle funzioni, per un periodo compreso tra tre mesi e due anni, comporta l’allontanamento dal servizio, il collocamento fuori ruolo e la sospensione dello stipendio. Nel medesimo periodo, al magistrato è corrisposto un assegno alimentare commisurato alla qualifica rivestita: pari ai due terzi dello stipendio per la prima qualifica, alla metà per la seconda e la terza e a un terzo per la quarta o la quinta qualifica (comma 7).

La rimozione, infine, determina la cessazione del rapporto di impiego ed è disposta con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze (comma 8). L’analogia con la disciplina prevista con riguardo alla magistratura ordinaria è pressoché totale, in quanto l’impianto sanzionatorio ricalca fedelmente quanto stabilito dall’art. 5, D.Lgs. n. 109/2006.

Entrambi i sistemi mirano a garantire l’indipendenza del giudice attraverso sia la tipizzazione delle pene disciplinari, che sono normativamente predeterminate in modo ora più chiaro, sia la sottrazione di tale potestà punitiva al potere esecutivo assegnandola al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.

Va rilevato che pur essendo identico l’istituto dell’assegno alimentare spettante durante la sospensione, i parametri per il calcolo della quota (da due terzi a un terzo) sono parametrati alle specifiche qualifiche retributive tributarie anziché alle classi stipendiali ordinarie.

Occorre poi rammentare che la Corte Costituzionale (C. Cost. n. 51/2024) ha imposto l’esclusione di ogni automatismo nell’applicazione della rimozione a seguito di condanna penale, rimettendo la valutazione definitiva alla discrezionalità dell’organo di autogoverno all’esito del procedimento disciplinare.

Gli artt. 15-quater e 22-quater all’interno, rispettivamente, del D.Lgs. n. 545/1992 e del TU – più nel dettaglio, al comma 1 del nuovo art. 15-quater e del nuovo art. 22-quater – prevedono l’irrogazione di una sanzione non inferiore alla censura in predeterminati casi:

a) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 15-bis, comma 1, arrecano ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti;

b) la consapevole inosservanza dell’obbligo di astensione nei casi previsti dalla legge;

c) l’omissione, da parte dell’interessato, della comunicazione al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria della sussistenza di una delle cause di incompatibilità di cui all’art. 8;

d) il tenere comportamenti che, a causa dei rapporti comunque esistenti con i soggetti coinvolti nel procedimento ovvero a causa di avvenute interferenze, costituiscano violazione del dovere di imparzialità;

e) i comportamenti previsti dall’art. 15-bis, comma 2, lettere d), e) e f);

f) il perseguimento di fini diversi da quelli di giustizia;

g) il reiterato o grave ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni;

h) i comportamenti di cui all’art. 15-bis, comma 2, lettera q);

i) la scarsa laboriosità, se abituale;

l) la grave o abituale violazione del dovere di riservatezza;

m) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti;

n) lo svolgimento di incarichi extragiudiziari senza avere richiesto o ottenuto la prescritta autorizzazione dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, qualora per l’entità e la natura dell’incarico il fatto non si appalesi di particolare gravità.

Il comma 2 prevede l’applicazione di una sanzione non inferiore alla perdita dell’anzianità per:

i) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 15-bis, comma 1, arrecano grave e ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti; la disposizione appare qui del tutto identica a quella del comma 1, di guisa che risulta in concreto incomprensibile non potendo desumersi se la sanzione minima sia quella della censura o quella della perdita dell’anzianità;

ii) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti, se abituale e grave;

iii) i comportamenti previsti dall’art. 15-bis, comma 4, lettera b).

Il comma 3 disciplina la sanzione della incapacità a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo per l’interferenza nell’attività di altro componente, da parte del dirigente dell’ufficio o del presidente della sezione, se ripetuta o grave, nonché per la reiterata violazione dei doveri di cui all’art. 37, commi 5-bis, 5-ter e 5-quater, D.L. n. 98/2011, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 111/2011.

Il comma 4 prevede poi l’irrogazione di una sanzione non inferiore alla sospensione dalle funzioni per l’accettazione e lo svolgimento di incarichi e uffici vietati dalla legge ovvero per l’accettazione e lo svolgimento di incarichi per i quali non è stata richiesta o ottenuta la prescritta autorizzazione, qualora per l’entità e la natura dell’incarico il fatto si appalesi di particolare gravità.

Si applica la sanzione della rimozione al magistrato – in forza del comma 5 – che sia stato condannato in sede disciplinare per i fatti previsti dall’art. 15-bis, comma 4, lettera e), che incorre nella interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici in seguito a condanna penale.

Va poi osservato che l’art. 15-quinquies comma 1 e l’art. 22-quinquies TU prevedono che il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, nell’infliggere una sanzione diversa dall’ammonimento e dalla rimozione, può disporre il trasferimento del magistrato ad altra sede o ad altro ufficio quando, per la condotta tenuta, la permanenza nella stessa sede o nello stesso ufficio appare in contrasto con il buon andamento dell’amministrazione della giustizia. Il trasferimento è sempre disposto nel caso in cui è inflitta la sanzione della sospensione dalle funzioni. Il comma 2 stabilisce, poi, che nei casi di procedimento disciplinare per addebiti punibili con una sanzione diversa dall’ammonimento, su richiesta dei soggetti di cui all’art. 14-bis, comma 1, D.Lgs. n. 545/1992 e di cui all’art. 21-bis, comma 1 TU ove sussistano gravi elementi di fondatezza dell’azione disciplinare e ricorrano motivi di particolare urgenza, il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, in via cautelare e provvisoria, può disporre il trasferimento ad altra sede o la destinazione ad altre funzioni del magistrato incolpato.

Conclusioni

L’innovazione normativa a livello di disposizione avente rango di legge ordinaria imporrà la rivisitazione del contenuto della delibera 24 novembre 2015, n. 2980 con la quale il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, a seguito delle modifiche apportate all’art. 15, D.Lgs n. 545/1992 dall’art. 11, D.Lgs n. 156/2015, ha approvato il nuovo “Regolamento per il procedimento disciplinare nei confronti dei componenti delle Commissioni tributarie regionali e provinciali”.

A fronte di una disciplina di legge assai analitica sia quanto alle sanzioni sia quanto ai singoli – dettagliatissimi – illeciti, che sono minuziosamente e in modo molteplice descritti, si dovrà probabilmente tenere ben presenti le indicazioni del legislatore ordinario, onde evitare sovrapposizioni e complicazioni interpretative e, anzi, per quanto possibile contribuire alla loro risoluzione.

Certamente, l’applicazione della riforma in tema di responsabilità disciplinare tocca il delicato profilo ordinamentale e costituzionale della indipendenza del giudice tributario – al di là della necessaria tutela del funzionamento regolare del servizio in cui consiste tale giurisdizione – e conseguentemente richiede e richiederà la massima attenzione in capo a tutti gli attori istituzionali coinvolti.

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